2021年12月22日,国务院办公厅转发司法部《关于审理政府信息公开行政复议案件若干问题指导意见》(国办函〔2021〕132号)。这是全国政府信息公开工作主管部门会同国务院行政复议机构联合制定的重要制度,集中体现了新条例的立法逻辑与制度本意,蕴含着政府信息公开案件审理方法,明确了每一种答复类型的审查要点,不仅适用于行政复议案件审理,也可为司法机关审理同类行政诉讼案件提供参照。特别是在新的政府信息公开案件审理司法解释尚未出台时,这个文件应当成为司法机关最重要的参照制度。近日,在第二届全国行政审判行政复议工作同堂培训上,有关同志对此做了简要介绍。

　　一、审理方法

　　基于新修订的政府信息公开条例立法逻辑,依据行政复议法和行政诉讼法各项规定,结合此前工作实践中的经验教训,政府信息公开案件审理方法可以总结为如下四句话。

　　一是遵守据法裁判的基本要求。所谓司法,所司者法也,而不是各种理论观点或者其他的什么东西。所谓自由心证,应当限制在法定幅度之内,决不能抛开法律随心所欲,把判决当论文写、把严肃的案件审理工作当作理论创新试验田。即便是很多人心向往之的美国联邦法院,所谓自由心证也是有限度的,成文法有明文规定时必须据法裁判。学术界所谓大陆法与判例法之分,有很大的以讹传讹成分,但这不是本文的主旨,此处不展开。

　　二是紧扣处理决定类型化这个关键。政府信息公开处理决定类型,是新条例的核心内容,是行政机关答复政府信息公开申请的法定方式,也是案件审理的基本依托。行政机关应当严格按照法定处理决定类型作出答复,不能自行设定新的答复方式。案件审理机关在审理案件时,首先看答复方式是否属于法定方式,如果超出则应予以纠正,无需进一步审查其自行设定的答复方式是否合理适当;如果属于法定方式,才进一步审查法律适用是否适当、事实认定是否准确。

　　三是把握处理决定类型构建逻辑并据此明确审查要点举证责任重心。世界各国信息公开法确立处理决定的逻辑是相通的,归结起来就是两个区分、四种类型,即:区分法律判断和事实判断,区分实体处理和程序处理,据此形成四种处理决定类型——基于法律判断的实体处理、基于事实判断的实体处理、基于法律判断的程序处理、基于事实判断的程序处理。(详细的理论说明可参见“后向东:论政府信息公开处理决定类型化”,载《行政法学研究》2019年第4期。)处理决定类型构建逻辑的意义是多方面的。对于立法者而言,基于法律判断的实体处理,必须在法律上作出明确规定,如不予公开的情形,必须以明文规定加以明确,基于事实判断的实体处理,如果事实本身足以支撑处理决定,可以不在法律中做出规定,如无法提供的情形,可以不在法律上作出明文规定,由主管部门通过指导文件的形式予以明确。美国的30种答复类型,在法律中作出规定的只有十余种,都是基于法律判断的实体处理,由司法部文件明确的答复类型,都是基于事实判断的实体处理。对于案件审理者而言,实体处理可诉,程序处理不可诉;基于法律判断做出的实体处理,审查重点在于法律适用是否准确,举证责任重心在行政机关的逻辑证明,基于事实判断做出的实体处理,审查重点在于事实认定是否准确,举证责任重心在案件审理机关的事实查明,等等。总之,处理决定类型构建逻辑对于立法机关、主管部门、案件审理机关等各方面都至关重要,是做好各自工作必须理清的基础性问题。

　　四是努力统一案件裁判尺度。“舍法而以心裁轻重,则同功殊赏、同罪殊罚矣,怨之所由生也!”如果不能统一案件裁判尺度,大搞自由心证,同案不同判现象泛滥,规则预期不明确,就会诱发更多的案件产生。据法裁判、处理决定类型化,为统一案件裁判尺度确立了基本前提,也为实质性定分止争、从源头上减少政府信息公开案件的指明了方向和出路。如果不重视并采取有力措施解决这个问题,案件数量过多、负担过重的问题不可能真正解决。有的同志识不及此,喜欢采取所谓“三不”的方式应对案件压力,这当然是既不符合法治精神也不能真正解决问题的办法。

　　二、审查要点

　　新条例确立的答复类型共5大类22种,加上不作为,案件审理需要处理的结果类型共6大类。各类型审查要点简要提示如下。

　　(一)不作为。

　　申请人认为被申请人逾期未处理其政府信息公开申请构成不作为的,案件审理机关重点审查五方面的事项。一是被申请人是否具有执行政府信息公开条例的法定职责;二是被申请人是否收到申请人提出的政府信息公开申请;三是申请人提出政府信息公开申请的方式是否符合被申请人政府信息公开指南的要求;四是是否存在无正当理由逾期不补正的情形;五是是否存在逾期未缴纳信息处理费的情形。

　　这里需要澄清一个很多判决中出现过的认识误区。不作为与不予公开行为,是完全不同的两回事,不能将不予公开行为混同于不作为,依法做出不予公开决定,本身就是履行法定职责的一种方式。

　　(二)予以公开。

　　予以公开的具体方式有三种,一是向申请人提供信息,二是告知获取方式和途径,三是告知获取方式、途径和时间。

　　这一答复类型下,两种情形可诉,一是公开内容不符,二是告知获取方式、途径、时间不准确。其他争议不可诉,如未按其要求的形式提供、未按其要求的渠道提供等。可诉的两种情形,对应的都是基于事实判断的实体处理,审查要点在于查明事实。

　　(三)不予公开。

　　不予公开包括八种具体答复方式。

　　一是属于国家秘密,重点审查相关政府信息是否依法履行定密程序被确定为国家秘密,符合定密条件或者应当定密但是未经履行定密程序的政府信息,不符合这一规定。

　　二是法律、行政法规禁止公开,重点审查法律、行政法规的规定是否明确具体,行政机关适用是否准确。行政机关援引规章的禁止性规定的,该规章是否有法律、行政法规的上位法依据。

　　三是公开后可能危及国家安全、公共安全、经济安全、社会稳定,重点审查做出这一判断的主体、程序是否合法适当,比如,一个基层政府援引国家安全条款不予公开,一个基层民生部门援引公共安全或经济安全条款不予公开,除极特殊情形外,一般情况下是不适当的。

　　四是公开后会对第三方合法权益造成损害,审查重点不在于相关信息是否属于个人隐私、商业秘密,而在于对公开后可能产生的损害后果判断是否适当。

　　五是属于人事管理、后勤管理、内部工作规范三类内部事务信息,重点审查行政机关是否超出这三类信息扩大适用范围。

　　六是属于讨论记录、过程稿、磋商信函、请示报告四类过程性信息,重点审查行政机关是否超出这四类信息扩大适用范围。

　　七是属于行政执法案卷,重点审查是否扩大适用行政执法案卷范围,执法结果信息,或者其他规定要求公开的信息,即便被纳入案卷归档,也不能简单地以行政执法案卷为由拒绝公开。

　　八是工商登记资料、不动产登记资料等其他法律或行政法规规定了专门查询办法的信息,重点审查是否有其他法律或行政法规的专门规定,其他法律或行政法规没有专门规定、但是做出授权规定的,行政机关援引相应的规章甚至规范性文件作为依据,也符合这一规定。

　　(四)无法提供。

　　无法提供包括三种具体答复方式。

　　一是本机关不掌握,包括第三十六条(四)和第三十六条(五)两种情形。审查要点是查明行政机关事实上是否掌握相关政府信息这一事实,如果事实上掌握,行政机关不能简单地推脱公开责任。审理这类案件时,需要重点关注的是举证责任问题。信息不存在作为否定性事实是无法从正面做出证明的,实践中通行的所谓检索义务证明,形式大于内容,不具有实质性意义。对信息不存在的审查重点在于能否反证推翻行政机关的主张,如果查明行政机关有意谎称信息不存在,则依据纪律处分条例第128条、公职人员政务处分法第38条、政府信息公开条例第47条的规定,追究责任人的个人责任,这比所谓检索义务、败诉判决的约束力度大得多。

　　二是需要另行制作,这是信息不存在的另一种具体情形,审查要点与前一种情形相同,区别在于相关政府信息并非绝对不存在,而是可以通过另行制作形成。按照中央有关强化服务理念的要求,行政机关应当慎用这一条款,力所能及地满足合理信息需求。审理这类案件时,需结合法律规定和中央有关工作要求加大调解结案力度,对于明显推脱申请人合理诉求的答复,从合理性审查的角度加大纠错力度,推动行政机关更好服务群众。

　　三是补正后申请内容仍不明确,这属于基于事实判断的实体处理,是由主管部门确立的答复类型,审查要点在于查明事实,不需要行政机关在答复时列明具体的法律条文。

　　(五)不予处理。

　　包括五种具体答复方式。

　　一是以政府信息公开申请的形式提出信访、举报、投诉等诉求,审查要点在于查明政府信息公开申请内容,同时要格外注意审查行政机关是否将这一情形混同于申请公开涉及信访、举报、投诉相关信息的行为。

　　二是重复提起内容相同或相近信息公开申请,三是要求行政机关提供政府公报、报纸、杂志、书籍等公开出版物,四是申请人申请公开政府信息的数量、频次明显超过合理范围且无法提供合理理由,五是申请人已经通过其他渠道获取,要求行政机关进行确认或重新出具。这几类答复类型的审查要点都在于查明事实。需要注意的是第五类,它与补正后申请内容仍不明确的答复类型一样,是由主管部门确定的基于事实判断的实体处理,不需要行政机关在答复时列明具体的法律条文。

　　(六)其他处理。

　　包括三种具体答复方式。

　　一是申请人逾期未补正,二是申请人未按要求缴费,审查要点都是查明相关事实。

　　三是作为兜底性的其他处理,只适用于极少数特殊情形,审查要点在于是否具有极为充分、合理的理由,必要时可征求主管部门的意见,做全面深入的合理性审查,加大依法纠错力度。

　　除上述实体处理决定类型外,案件审理过程中,也会附带对一些程序处理决定类型进行审查。实践中被审查最多的程序处理决定是征求第三方意见。关于这一程序处理的审查要点,此前在有关《关于审理政府信息公开行政复议案件若干问题指导意见》(国办函〔2021〕132号)的解读文章中已有说明(“后向东、赵建基:准确理解和适用政府信息公开行政复议案件审理规范”,《中国司法》2022年第1期),相关内容照录如下:“按照《条例》有关规定,征求第三方意见程序不是强制性必经程序。是否启动征求第三方意见程序,属于行政机关自由裁量事项;第三方是否同意公开,属于行政机关作出最终决定的衡量因素之一,而非决定性因素。如果因裁量把握不当,相关政府信息的公开侵犯第三方合法权益的,行政机关应当承担相应法律责任。《指导意见》将相关案件的审查重点放在‘是否属于公开后可能会对第三方合法权益造成损害’的实质性审查上,而没有放在‘是否征求第三方意见’的程序性审查方面,体现的就是《条例》这一立法精神。”

　　

原文链接：https://yjglt.nmg.gov.cn/yjt_index/policyElucidation/202407/t20240729_2547966.html
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