全国政协常委、最高人民检察院

　　副检察长张雪樵——

　　为安全生产引入公益诉讼监督视角

　　■本报记者 杨安琪

　　“对安全生产涉及的公益侵害，关注的重点不应是已经发生的安全事故和实然侵害，而应是重大危险。”

　　“把普通案件做成依法行政的标杆案例，颠覆你输我赢的对抗格局，把公堂之争转化成公益保护的多赢共赢，这就是良法善治的深层张力和国家治理的现代化伟力。”全国政协常委、最高人民检察院副检察长张雪樵在评价公益诉讼时如是说。

　　2016年出台的《中共中央国务院关于推进安全生产领域改革发展的意见》明确提出，研究建立安全生产民事和行政公益诉讼制度。从该意见出台至今，张雪樵一直关注公益诉讼制度在安全生产领域的建设情况。

　　为安全生产提供法治保障

　　“在安全生产领域建立公益诉讼制度，体现了党中央、国务院对发挥公益诉讼制度作用，为安全生产提供法治保障，提升安全生产综合治理能力的期望。”张雪樵说。

　　目前，全国已有16个省级人大常委会出台了关于支持检察机关开展公益诉讼工作的决定，其中河北、内蒙古、辽宁、山东、浙江、河南、湖北、广西、云南、陕西、青海、新疆等12个省份明确授权检察机关在安全生产领域拓展公益诉讼案件办理。同时，安全生产法的修订工作已经开始，参与单位就完善安全生产公益诉讼协作机制等内容进行了多次讨论。此外，《2020年推动长江经济带发展工作要点》明确了探索开展危化品、尾矿库、交通运输等安全生产领域公益诉讼检察工作。

　　具有众多职能优势

　　张雪樵介绍，检察院开展公益诉讼对保障安全生产工作具有众多职能优势，主要包括有利于协同多部门执法、以小建议消除大隐患、警示教育违法企业等方面。

　　“安全生产监管具有专业性强、信息封闭等特点，难度大。”张雪樵认为，不少企业对自身违法违规行为予以隐瞒、掩饰，相关线索收集主要依靠执法部门在日常巡查中发现，社会公众无从知晓，震慑力不足。因此，研究建立安全生产民事和行政公益诉讼制度的重要意义在于引入了独立的、外部的监督。

　　张雪樵介绍，安全生产监管涉及多个部门，很多事故暴露出相关监管部门职能交叉、未依法充分履职、相互之间配合不充分等问题。安全生产民事和行政公益诉讼制度建立后，检察机关可以通过召开圆桌会议、协同多部门联合执法等方式，理顺相关职能，做一把“斩乱麻”的快刀。近几年的实践证明，检察机关通过发出协商建议、诉前检察建议、警示函或提示函等方式，督促行政机关依法全面履职，加强对企业的监管，最大化体现了诉前程序制度的价值。

　　此外，检察机关作为司法机关，在刑事诉讼案件中居主导地位，对安全生产领域的违法行为可以行使刑事司法职能有效打击犯罪，对于造成社会公共利益损害的，还可以通过民事公益诉讼职能，诉请消除隐患或赔偿受害者损失。这些都可以警示和教育广大企业依法履行安全生产主体责任。

　　打通堵点 加快建设进程

　　“安全生产监管的重点是风险和隐患，如果没有事故或公益损害后果作支撑，检察机关对风险和隐患可能造成的危害轻重程度难以判断，对立案和监督的相关标准难以确定。”张雪樵坦言，公益诉讼在安全生产领域的应用还存在缺乏标准、难以确定监督对象、相关法律法规不完善等堵点、难点。

　　以企业自备储油加油设施的相关案件为例，张雪樵发现，检察机关在办理此类案件时发现，储油加油设施建设与管理涉及环节复杂，监管主体众多且责任边界不明晰，导致在不同个案中，不同的监管主体可能存在不同的怠于履职情形，给检察机关办理案件增加了难度和工作量。

　　为此，张雪樵建议，从完善安全生产领域民事和行政公益诉讼制度并推动试点、探索安全生产领域预防性公益诉讼、探索安全生产领域民事公益诉讼的诉前程序等方面，打通堵点、纾解痛点，加快公益诉讼制度在安全生产领域的建设进程。

　　“尽快修订安全生产法，增加公益诉讼相应条款，完善安全生产执法监管与行政公益诉讼监督衔接办法。”张雪樵建议，对应急管理部、公安部、最高人民法院、最高人民检察院联合印发的《安全生产行政执法与刑事司法衔接工作办法》进行修订，补充关于刑事附带民事公益诉讼的规定。

　　“对安全生产涉及的公益侵害，关注的重点不应是已经发生的安全事故和实然侵害，而应是重大危险。”张雪樵认为，安全生产领域公益诉讼诉前检察建议和诉讼请求，可能主要以纠正违法行为、停止安全侵害、排除安全隐患等为主。

　　针对安全生产领域防控风险的极端重要性与紧迫性，张雪樵建议，以协同行政机关贯彻落实《法治政府建设与责任落实督察工作规定》《重大行政决策程序暂行条例》等为契机，探索开展预防性公益诉讼。

　　此外，生产安全事故一般都是突发性事件，具有较大的不确定性。检察机关应当更加注重案件办理的时效性，充分运用诉前程序，包括磋商、检察建议等灵活、便捷的方式督促行政机关尽快履职。

　　张雪樵表示，将持续关注公益诉讼在安全生产领域的建设进程，并对这项制度迸发出的监管活力充满信心。