2023年9月1日修订的《中华人民共和国行政复议法》(以下简称“行政复议法”)第二十三条扩大了原法第三十条的行政复议前置事项,将当场行政处罚、未履行法定职责情形以及不予公开政府信息行为等也列入其中,这对“发挥行政复议化解行政争议的主渠道作用”具有积极意义。对于扩大的行政复议前置事项,在实务中如何正确理解和执行,仍有很多地方值得探讨。本文结合过往行政复议历史实践,提出一些观点认识,供相关人士参考。

　　一、行政复议前置的历史

　　行政复议前置制度并非新设,而是早已存在,只是当时的行政复议前置与现在目的和内容存在差异而已。

　　1990年12月24日国务院令第70号颁布了《行政复议条例》,并自1991年1月1日起施行,不过行政复议制度并不是从那时才确立的。改革开放后,在对冤假错案“复查”工作基础上,逐步建立了相应的行政复议制度。

　　1983年2月5日国务院国发〔1983〕17号颁布的《城乡集市贸易管理办法》(2017年3月21日国务院令第676号废止)第三十四条规定:“对工商行政管理机关的处理不服的,可以向上一级工商行政管理机关提出申诉。”这里所谓“申诉”处理实质就是“行政复议”。如浙江省工商行政管理局浙工商市(1985)177号《浙江省工商行政管理机关办案程序》第二十九条规定“案件当事人在规定的期限内对工商行政管理机关处理不服提出申诉的,应由上一级工商行政管理机关复查,作出《复议决定》,通知原办案(审批)单位和申诉人。”

　　1987年5月12日国家工商行政管理局工商市字(1987)第97号发布的《工商行政管理机关检查处理投机倒把违法违章案件程序的规定(试行)》,设“复议”专章,其第二十六条规定“当事人对工商行政管理机关的处理决定不服的,在接到书面处理决定后十五日内,可以向上一级工商行政管理机关申请复议。”而且要求“复议期间,原处理决定暂不执行。”这也与当时工商处罚影响较大有关。

　　1987年8月5日国务院国发[1987]71号颁布的《城乡个体工商户管理暂行条例》(2011年11月1日被国务院令596号的《个体工商户条例》明文废止)第二十五条规定:“个体工商户对管理机关作出的违章处理不服时,应当首先按照处理决定执行,然后在收到处理决定通知之日起十五日内向作出处理的机关的上级机关申请复议。上级机关应当在接到申请之日起三十日内作出答复。对答复不服的,可以在接到答复之日起三十日内,向人民法院起诉。”这里出现了“复议”一词,应该是较早表述“复议”的行政法规。所谓“对答复不服的,可以在接到答复之日起三十日内,向人民法院起诉。”就是行政复议前置的规定。

　　1987年10月26日国务院国发[1987]94号颁布的《广告管理条例》(目前尚未废止)第十九条规定:“广告客户和广告经营者对工商行政管理机关处罚决定不服的,可以在收到处罚通知之日起15日内,向上一级工商行政管理机关申请复议。对复议决定仍不服的,可以在收到复议决定之日起30日内,向人民法院起诉。”这与国发[1987]71号相比则更进一步,对上一级机关的复议结果不再称“答复”,而直接表述为“复议决定”。

　　1988年6月3日国务院令第1号颁布的《企业法人登记管理条例》(2022年3月1日被国务院令第746号《市场主体登记管理条例》明文废止)第三十二条规定“企业法人对登记主管机关的处罚不服时,可以在收到处罚通知后十五日内向上一级登记主管机关申请复议。上级登记主管机关应当在收到复议申请之日起三十日内作出复议决定。申请人对复议决定不服的,可以在收到复议通知之日起三十日内向人民法院起诉。”行政复议制度更加完善,不仅规定了复议期限,也规定了复议机关作出复议决定的期限。

　　从上世纪八十年代颁布的国务院行政法规看,几乎没有例外都规定了行政复议前置。这与当时的情势是符合的,通过行政机关内部层级监督,应更有利于行政机关修正自己的政策和做法,再者当时行政诉讼也尚在探索和不断进步完善中。

　　二、行政复议前置的理解

　　《行政诉讼法(2017年修订)》第四十四条第二款规定:“法律、法规规定应当先向行政机关申请复议,对复议决定不服再向人民法院提起诉讼的,依照法律、法规的规定。”这就是我们通常所说的“行政复议前置”,即行政相对人不能直接向法院起诉,必须先申请行政复议,对行政复决定不服才可以依法向人民法院提起行政诉讼。

　　按照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》(法释〔2018〕1号)第五十六条第一款 “法律、法规规定应当先申请复议,公民、法人或者其他组织未申请复议直接提起诉讼的,人民法院裁定不予立案。”的规定,对于“法律、法规规定应当先向行政机关申请复议”的事项,当事人向人民法院起诉的,人民法院不予立案;已经受理立案的,应驳回起诉。

　　行政复议前置应当有法律、法规的明文规定。极少见法律有行政复议前置的规定,九十年代后行政法规也很少规定行政复议前置。1993年出台的《产品质量法》第四十六条规定:“当事人对行政处罚决定不服的,可以在接到处罚通知之日起十五日内向作出处罚决定的机关的上一级机关申请复议;当事人也可以在接到处罚通知之日起十五日内直接向人民法院起诉。”复议诉讼是选择关系,行政复议并非前置;同年12月出台的《反不正当竞争法》第二十九条和1994年出台的《广告法》第四十八条以及1996年出台的国务院《特殊标志管理条例》第十七条等也是如此规定。1999年7月10日国务院批准的《价格违法行为行政处罚规定》第十六条(2010年修改为第二十条)“经营者对政府价格主管部门作出的处罚决定不服的,应当先依法申请行政复议;对行政复议决定不服的,可以依法向人民法院提起诉讼。”的规定,应该是少见的例外。

　　行政复议法第二十三条第五项“法律、行政法规规定应当先向行政复议机关申请行政复议的其他情形”的兜底规定,依照法律、行政法规的明文规定执行即可。除第五项兜底外,该条列了四种行政复议前置的具体情形:

　　1、对当场作出的行政处罚决定不服

　　我们知道行政处罚法规定了“简易程序”,是指适用于当场作出行政处罚决定的程序。这里需要注意的是:

　　不是所有符合“对公民处以二百元以下、对法人或者其他组织处以三千元以下罚款或者警告的行政处罚”条件的,都是行政复议法第二十三条第一项所指的情形。当场作出的行政处罚,不仅仅在于罚款数额,而且还必须同时具有“当场”的状态,即需要同时符合行政处罚法第五十二条第一款“执法人员当场作出行政处罚决定的,应当向当事人出示执法证件,填写预定格式、编有号码的行政处罚决定书,并当场交付当事人。”规定的条件。换言之,行政机关也可以按照普通程序作出“对公民处以二百元以下、对法人或者其他组织处以三千元以下罚款或者警告的行政处罚”。故非当场作出的行政处罚决定,即便符合行政处罚法第二十三条第一项所规定的罚款额或者警告处罚种类,也不属于行政复议法第二十三条第一项所规定的行政复议前置情形。

　　这就是说,当事人有证据证明,行政机关作出行政处罚决定虽符合简易程序规定的罚款数额或者警告处罚种类,但并非当场作出的,有权直接向人民法院起诉,人民法院不得以行政复议法第二十三条第一项规定为由,不予立案或者裁定驳回起诉。

　　2、对行政机关作出的侵犯其已经依法取得的自然资源的所有权或者使用权的决定不服

　　本项是1999年的行政复议法第三十条规定的行政复议前置情形:“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的,应当先申请行政复议;对行政复议决定不服的,可以依法向人民法院提起行政诉讼。”因而这次修订,只是将此集中在新法第二十三条而已。

　　比如承包经营集体所有的或者国家所有由集体使用的土地、森林、草原、荒地、滩涂、水面等自然资源的承包经营户,认为行政行为侵犯其承包经营权的,依法先向行政复议机关申请行政复议。

　　3、认为行政机关存在本法第十一条规定的未履行法定职责情形

　　行政复议法第十一条内容较多,需要去区分哪些属于“未履行法定职责情形”,可能也非易事。一般而言应包括:第三项“申请行政许可,行政机关拒绝或者在法定期限内不予答复”;第七项“对行政机关作出的不予受理工伤认定申请的决定”第十一项“申请行政机关履行保护人身权利、财产权利、受教育权利等合法权益的法定职责,行政机关拒绝履行、未依法履行或者不予答复”;第十二项“申请行政机关依法给付抚恤金、社会保险待遇或者最低生活保障等社会保障,行政机关没有依法给付”和第十三项“认为行政机关不依法订立、不依法履行、未按照约定履行”。

　　立法上这样表述确实是简洁了,但并不是很明了,执行者可能需费很大脑筋,并不排除存在各个层面的较大分歧。因而寄希望于修订后的《行政复议法实施条例》,对此予以进一步明晰,也便于行政复议前置口径的全国统一。否则行政复议机关与人民法院认识不一致,会带来行政复议工作的被动。

　　4、申请政府信息公开,行政机关不予公开

　　按照《政府信息公开条例(2019年修订)》第五条的规定,政府信息以公开为常态,不公开为例外。政府信息分主动公开和依申请公开两类。这里的“不予公开”是指依申请不予公开的情形。

　　2021年12月22日,国务院办公厅国办函〔2021〕132号转发的司法部《关于审理政府信息公开行政复议案件若干问题的指导意见》第二条第一项规定;“向行政机关申请获取政府信息,行政机关答复不予公开(含部分不予公开,下同)、无法提供、不予处理或者逾期未作出处理的”可以申请行政复议。据此,行政复议法第二十三条第四项所指的“不予公开”,应该涵盖行政机关对政府信息“无法提供、不予处理或者逾期未作出处理”的行为。理由是:

　　其一,行政机关声称“无法提供”或者“不予处理”、“逾期未作出处理”实质也是不予公开,申请人未获取需要的政府信息。至于依法是否应当公开,行政机关是否有此政府信息,是行政复议受理后需要审查解决的问题。

　　其二,按照《政府信息公开条例(2019年修订)》第四十七条第二款“公民、法人或者其他组织认为…对政府信息公开申请不依法答复处理的,可以向政府信息公开工作主管部门提出。政府信息公开工作主管部门查证属实的,应当予以督促整改或者通报批评。”的规定,行政机关先行处理有利于保障申请人的权利,尽管此规定的监督属于政府信息公开工作主管部门(政府办公厅[室])职责,但从外部而言,也是行政机关层级监督行为,与行政复议具有一致性。换言之,申请人可以选择申请行政复议还是请求政府信息公开主管主管部门进行监督,两者的目的和效果都是相同的。

　　其三,行政机关“不予处理或者逾期未作出处理”,实质也是不履行法定职责的行为。对公民、法人或者其他组织的申请,行政机关置之不理,并不符合依法行政基本要求。因而即便退一步讲,也属于第三项“未履行法定职责情形”,无需咬文嚼字去找是否属于第十一条所列不履职情形之一,至少立法的基本目的如此。

　　三、行政复议前置的执行

　　行政复议前置制度的执行,主要在人民法院。作为行政复议机关而言,不论是否前置,只要属于行政复议法第十一条所列范围的,受理即可,无需去区分是否前置。当然行政复议机关也非完全置于身外,需要注意两个问题:

　　一是当法院以行政复议前置为由,裁定不予立案或者驳回起诉,申请人向行政复议机关申请行政复议,超出60日期限怎么办?二是按照行政复议法第三十二条规定,如何监督执法机关对行政复议申请的自我审查和转送事宜?

　　对于一个问题,笔者认为,当事人有正当理由向法院起诉,比如当事人不知道属于复议前置情形,行政机关在行政处理(处罚)决定书中也未告知复议前置的,当事人自向法院提交诉状之日起到法院裁定作出之日止的期间,应予以扣除,不作为行政复议期限计算。不能造成当事人既不能诉讼,也无法申请行政复议的状态。行政复议机关应当遵循“有利于当事人”原则,完整理解立法目的。此外,行政行为在新行政复议法实施前的2024年1月1日前作出,已经超过60日行政复议期限,但未超出六个月起诉期限的,人民法院不能以行政复议前置为由裁定不予立案或者驳回起诉。

　　第二个问题,涉及行政复议法第三十二条,这实际也是一种行政复议前置的处理方法。该条第一款规定:“对当场作出或者依据电子技术监控设备记录的违法事实作出的行政处罚决定不服申请行政复议的,可以通过作出行政处罚决定的行政机关提交行政复议申请。”这就是说,当事人不服此类行政处罚的,不是必须向行政复议机关提出行政复议申请,也可以直接向作出该行政处罚决定的行政机关,即向被申请人提交行政复议申请。

　　特别指出,当被处罚人就此直接向行政复议机关申请行政复议的,行政复议机关不得以行政复议法第三十二条规定为由不予受理。向被申请人提交行政复议申请,只是一种可供的选择,而非强制性规定。

　　按照行政复议法第二十二条第一款“申请人申请行政复议,可以书面申请;书面申请有困难的,也可以口头申请。”的规定,申请人也可以口头向执法机关提出行政复议申请。口头申请的,执法机关工作人员应当按照行政复议申请书基本内容要求,制作行政复议申请笔录,由申请人确认后签字。执法机关既然介入到行政复议程序中,应当遵循行政复议法的高效便民原则,不得拒绝制作申请笔录。“书面申请有困难”的,应作宽泛的解释,包括不熟悉申请书格式内容,书写能力弱等等,不限于文盲、半文盲或者伤残人员。

　　“依据电子技术监控设备记录的违法事实作出的行政处罚决定”可能是当场作出的行政处罚决定,也可能不是,故法律将此与“当场作出”处罚并列,说明两者不是完全一类。一般而言,当事人直接到诸如交警处理窗口接受处理,交警当场予以行政处罚的,属于当场作出的行政处罚决定行为。

　　行政复议法第三十二条第二款规定:“行政机关收到行政复议申请后,应当及时处理;认为需要维持行政处罚决定的,应当自收到行政复议申请之日起五日内转送行政复议机关。”此处的“及时”是不耽搁的意思,能够当场处理的,应当当场作出处理;不能当场处理的,也不宜超过2个工作日。“认为需要维持”应是指处罚机关认为自己的行政处罚决定没有错,此时就应当将行政复议申请材料,包括当事人身份证复印件、行政处罚决定书等材料,在法定期限内转送行政复议机关。认为确实存在错误的,应当及时予以纠正,包括撤销或者改变自己作出的行政处罚决定。

　　需要指出的是:行政复议法第三十二条第二款规定,应该类同于行政处罚法设定的听证和陈述申辩复核制度,给予处罚机关自我纠错的时间和空间。为保障公正执法,尽可能降低错案发生率,有效化解行政争议,处罚机关对明显错误的行政行为不予纠正,草率决定“维持”,被行政复议机关撤销或者变更的,应当追究主管人员和直接责任人的责任。因而建议在即将修订的《行政复议法实施条例》中增加相应的制约条款内容。

　　行政复议前置制度的设定,目的是发挥行政复议解决行政争议主渠道作用,故行政复议机关应当严格审查,不能因案小处罚轻,而忽视对行政行为的必要监督。除政复议法第二十三条第二项外,原则上此类案件不应走上行政诉讼道路,尽可能在行政复议中解决争议。

　　对于申请人认为行政机关“未履行法定职责”的行政复议申请,行政复议机关应当“从宽”认定被申请人具有法定职责,而不是“从严”认定。行政机关职责交叉是正常状态,别的部门有相应职责,并不当然推定被申请人没有法定职责。被申请人认为自己没有法定职责的,应当提供法律、行政法规、国务院决定或者政策性文件、联合部门规章或者行政规范性文件以及地方法规和地方政府规章的依据。单独的部门规章或者部门政策性文件,不能成为排斥依据。

　　对于政府信息公开的行政复议案件审理,应当结合《中华人民共和国政府信息公开条例》以及国务院办公厅、省级政府办公厅的相应政策性文件。行政机关“不予公开”的事实、理由和依据是否成立,应当作为重点审查内容,必要时应当与同级政府信息公开主管部门沟通,征询他们的处理意见。毕竟政府信息公开工作也有其一定的特殊性,有些可能不是一般认识可以解决的。

　　行政复议前置制度的执行,还有很多问题值得探讨,随着这一制度执行的深入和延伸,都需要及时研究,针对性进行处理。

　　

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